کمیسیون اروپا در جریان نشست تمپر به این نتیجه رسید که سیاست صفر دیگر جوابگوی برخورد با پدیده پناهندگی نیست و سران دولت ها به طور واضح چارچوب سیاسی را تعریف کردند که در قالب آن خواستار توسعه سیاست مشترک اتحادیه در زمینه مهاجرت و پناهندگی شدند و در این نشست با مسائل برجسته ای موافقت کردند که می توان در ادامه به مهمترین آنها اشاره کرد:

الف: همکاری با کشورهای مبدا
کشورهای اتحادیه اروپا در نشست تمپر عنوان کردند که سیاست مهاجرت و پناهندگی این اتحادیه باید با همکاری کشورهای مبدا صورت بگیرد.
شورای اروپایی بر این عقیده است که برای توسعه و رویکرد جامع نسبت به مهاجرت و پناهندگی، باید مسائل سیاسی و حقوق بشری در قالب همکاری با این کشورها حل و فصل شود.
ب: نظام پناهندگی مشترک اروپایی
میزان درخواست پناهندگی بین سال های ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۵، در اتحادیه اروپایی در مجموع بیش از ۴۸۵هزار مورد بوده است که از این میزان آلمان و انگلیس بیشترین میزان پناهنده را به خود اختصاص داده اند. اتباع کشورهای عراق، افغانستان و ترکیه بیشترین میزان تقاضای پناهنده را از کشورهای اتحادیه اروپایی داشته اند^[۳۸۶].
در نشست تمپر حق درخواست پناهندگی از کشورهای اتحادیه تضمین شده و به منظور اجرای کنوانسیون ژنو در خصوص حقوق پناهندگان این حق یکی از اهداف برجسته سیاست مشترک اتحادیه در زمینه مهاحرت و پناهندگی به رسمیت شناخته شده است.
کمیسیون در سال ۲۰۰۰ طرحی را به منظور حمایت موقت از پناهندگان در دستور کار خود قرار داد و در سپتامبر همان سال طرح دیگری در خصوص اعطا یا عدم اعطای پناهندگی به افراد مطرح ساخت^[۳۸۷]، همچنین طرح صندوق اروپایی پناهندگان و سیستم EURODAC نشان دهنده تلاش اتحادیه اروپایی در هماهنگ سازی سیاست های خود درباره پناهندگان است.
ج: رفتار عادلانه با پناهندگان و اتباع کشورهای ثالث
یکی از نکات برجسته نشست تمپر توافق اعظا برای توسعه اتحادیه اروپایی به منزله محیط آزادی، امنیت و عدالت است که لازمه آن رفتار عادلانه با پناهندگان و اتباع کشورهای ثالث است که به طور قانونی در کشورهای اتحادیه اروپایی زندگی می کنند، به گونه ای که آنها نیز از حقوقی برابر همانند اتحادیه اروپایی برخوردار شوند^[۳۸۸].
کمیسیون اروپا در سال ۱۹۹۹ مجموعه ای از طرح ها را برای مبارزه با تبعیض پذیرفت که این طرح ها شامل مبارزه با تبعیض نژادی و قومی است که بر استخدام، آموزش حمایت اجتماعی (از جمله بهداشت و امنیت اجتمعی) و تهیه کالا و خدمات تاثیر می گذارد. به همین منظور قسمت دیگر این طرح اشاره به برنامه ای شش ساله دارد که از اول ژانویه ۲۰۰۱، اجرا شده در قالب آن بودجه ای معادل ۱۰۰ میلیون یورو برای مبارزه با تبعیض اختصاص داده شده است^[۳۸۹].

در مجموع اتحادیه اروپایی با درک اهمیت سیاست مشترک در زمینه پناهندگی سعی بر آن دارد تا شیوه هایی را اجرا نماید تا به این هدف برسد و برای رسیدن به این هدف در سطح قاره اروپا تاکنون چندین موافقت نامه یا قطعنامه راجع به مسایل پناهندگان در چارچوب موسسات اروپایی به تصویب رسیده است که عبارتند از:
«موافقت نامه لندن مربوط به صدور اسناد مسافرتی برای پناهندگانی که تحت پوشش کمیته بین الدولی پناهندگان می باشند^[۳۹۰]». ۱۹۴۶٫
«کنوانسیون اروپایی حقوق بشر^[۳۹۱]» ۱۹۵۰٫
«کنوانسیون اروپایی الغا ویزا برای پناهندگان^[۳۹۲]»۱۹۵۹٫
«موافقت نامه اروپایی در ورد انتقال مسئولیت پناهندگان^[۳۹۳]» ۱۹۸۰٫
«کنوانسیون دوبلین^[۳۹۴]» ۱۹۹۰٫
کنوانسیون دوبلین معیارهای تشخیص این که چه کشور عضوی، مسئول بررسی درخواست پناهندگی افراد متقاضی پناهندگی به خصوص وقتی که متقاضی از مرزهای یک یا چند کشور عضو جامعه اروپا عبور کرده است را مقرر می نماید.
«کنوانسیون شنگن^[۳۹۵]» ۱۹۹۰٫
کنوانسیون شنگن که تاکنون از سوی تعداد اندکی از کشورهای اروپایی به تصویب رسیده است، حاوی معیارهایی مشابه با معیارهای کنوانسیون دوبلین است آن هم در چارچوب الغاء تصاعدی کنترل های مرزی میان کشورهای جامعه اروپا.
گفتار سوم: آمریکای لاتین
یکی از تاسیسات حقوقی در آمریکای لاتین که مدت نسبتا مدیدی است در این قاره رواج یافته به تاسیس «پناهندگی دیپلماتیک^[۳۹۶]» مشهور شده است. در سال ۱۸۹۹ «کنوانسیون مونته ویدئو^[۳۹۷]» این تاسیس حقوقی را به رسمیت شناخت. این نوع پناهندگی بیشتر به دلایل سیاسی پذیرفته شده و افرادی را که به سفارت یک کشور خارجی پناه می بردند را شامل می شد. از آن زمان به بعد اسناد دیگری در ارتباط با پناهندگان در آمریکای لاتین برای حمایت از پناهندگان و پناه جویان پذیرفته شد، از جمله: معاهده کاراکاس راجع به پناهندگی سرزمینی^[۳۹۸] و اعلامیه کارتاژنا (۱۹۸۴) که تعریف وسیع تری از پناهنده نسبت به کنوانسیون ۱۹۵۱ ارائه می دهد^[۳۹۹].
در پایان این فصل با توجه به مراتب فوق، می توان گفت مجموعه اسنادی که به آنها اشاره شد، مهمترین منابع حقوق بین المللی رفتار با پناهندگان و پناه جویان به شمار می آیند. به طوری که تقریبا کلیه اصول و مقررات رفتار با پناهندگان و پناه جویان و حمایت بین المللی از آنها را مقرر نموده اند. در کنار این اسناد بین
المللی باید قواعد و مقررات قوانین حقوق داخلی کشورها و رویه دادگاه های آنها را نیز به عنوان بخشی از حقوق پناهندگانی تلقی کرد. البته به یاد داشته باشیم که علی رغم همه تلاش هایی که برای تعیین ابعاد حقوقی رفتار با پناهندگان صورت گرفته، ولی هنوز خلاهایی در این زمینه دیده می شود و این امر موجب می گردد تا کشورها مخصوصا به هنگام اجرای این مقررات با مشکلات و پیچیدگی هایی مواجه گردند.
فصل دوم: حقوق و قواعد حمایتی پناهندگان
گرچه پناهندگی سابقه ای طولانی دارد، لیکن حقوق پناهندگان به شکل جدید آن در دهه های اخیر و از قرن بیستم مطرح شده است. برای ترسیم حقوق پناهندگان در حقوق بین الملل به صورت کلی طرف نظر از موارد خاص و منطقه ای، به منابع مختلفی می توان استناد کرد، پاره ای از این منابع مشخصا برای پناهندگان وضع شده اند و در مقابل برخی مقررات و اسناد حقوق بشری هستند که به حقوق پناهندگان به دلیل این که جزء مفاهیم حقوق بشری هستند نیز پرداخته اند.
مبحث اول: مقررات بین المللی خاص پناهندگان
در این مبحث به حقوق و قواعد حمایتی پناهندگان از دیدگاه مقرراتی می پردازیم که خاص پناهندگان وضع شده اند.
گفتار اول: قواعد حمایتی پناهندگان در کنوانسیون ۱۹۵۱
اکثر مواد قانونی کنوانسیون ۱۹۵۱ از طریق مقایسه رفتار مشابه با اتباع خود و یا سایر بیگانگان در قلمرو خاک یک کشور، حقوقی را به پناهندگان اعطا می نمایند و بسیاری از این حقوق اعطایی به پناهندگان، با حقوقی که به اتباع یک کشور اعطا می گردند برابرند. در این مبحث به قواعد حمایتی پناهندگان در کنوانسیون مذکور می پردازیم:
الف: اخراج^[۴۰۰]
دول متعاهد، پناهنده ای را که به طور قانونی در سرزمین آنها به سر می برد اخراج نخواهد کرد، مگر به دلایل حفظ امنیت ملی یا نظم عمومی و در این صورت اخراج چنین پناهنده ای فقط زمانی صورت خواهد گرفت که طبق موازین قانونی اتخاذ شده باشد و در این حالت به پناهنده مذبور اجازه داده می شود که برای رفع اتهام از خود مدارکی ارائه دهد و به مقامات صلاحیت دار مراجعه نماید، مگر آن که این امر به دلایل امنیت ملی میسر نباشد. دول متعهد به چنین پناهنده ای فرصت متناسب خواهند داد تادراین مدت بتواند از طریق قانون مذبور ورود به کشور دیگر را تحصیل کند.
مطالب مذکور را می توان به عنوان معیاری مثبت در حمایت از پناهندگان فرض نمود که مشابه آن در سایر اسناد حقوق بشری نیز آمده است: اسنادی چون میثاق حقوق مدنی و سیاسی که با ذکر جزئیات بیشتر، بیگانگان را در مقابل اخراج از خاک کشور پذیرنده حمایت می کند^[۴۰۱].
از سوی دیگر، حقوق بین الملل عرفی نشانگر آن است که استثنائات مذکور در این کنوانسیون^[۴۰۲] نمی توانند برای دولت ها به دستاویزی در اخراج پناهندگان تبدیل شوند؛ پناهندگانی که ممکن است به تبع اخراج در معرض ایذا و شکنجه قرار گرفته و آزارهای جسمی و روحی فراوانی را متحمل شوند.
در همین ارتباط تصمیمات و آراء دادگاه اروپایی حقوق بشر حاکی از ممنوعیت مطلق اخراج بیگانگان اعم ازپناهنده و غیرپناهنده در دو وضعیت خاص می باشد:
۱- مادامی که احتمال شکنجه یا رفتار بی رحمانه وجود داشته باشد
۲- مادامی که احتمال زوال بنیاد خانواده و اتحاد آن وجود داشته باشد.
و بر همین اساس، دادگاه مذبور در قضیه Soering ^[۴۰۳] معتقد است که استرداد منجر به رفتار غیرانسانی و بی رحمانه خواهد شد و یا در قضیه Moustaquim ^[۴۰۴] صرف تظر از مواردی که فرد محکوم به ارتکاب جرایم جنایی گردیده بود، هرگونه استرداد و اخراج را که نتیجه اش در معرض خطر قرار دادن بنیان خانواده گردد، منع نمود.
همچنین تصمیمات «کمیته حقوق بشر سازمان ملل» نشان می دهد که حمایت در مقابل اخراج، به افرادی به غیر از پناهندگان نیز تسری می یابد و از مصادیق آن می توان به زمانی که حق حیات، آزادی رفت و آمد و بنیان خانوادگی در معرض خطر است و یا افراد موضوع شکنجه و رفتارهای موهن قرار گرفته اند، اشاره نمود. لازم به ذکر است که در تمامی موارد فوق الذکر، دولت ها مکلف شده اند تمامی سعی خود را از طریق اعمال موازین قانونی مناسب – در حمایت از پناهندگان و سایر افراد در معرض خطر به عمل آورند، با این حال دولت ها در عمل، پایبندی چندانی بدان ندارند و این موارد را صرفا توصیه تلقی می نمایند.
در آخر لازم به توضیح است که اعطای مجوز تقاضای استیناف در برابر اخراج و همچنین مراجعه پناهندگان به مقامات صلاحیت دار یا شخص یا اشخاصی که مقامات صلاحیت دار تعیین نموده اند، همگی باید با قاعده کلی نحوه رفتار با اتباع بیگانه تطابق داشته باشد. در حقیقت هر یک از دول متعاهد در مورد پناهندگان همان رژیمی را معمول خواهند داشت که با بیگانگان به طور کلی به عمل می آورند جز در مواردی که به موجب مقررات کنوانسیون ۱۹۵۱ رژیم بهتری مقرر گردیده است^[۴۰۵].
ضمنا این مطلب که حقوق ویژه ای در قبال پناهندگان اعمال می گردد، بدان معنا نیست که این حقوق در قبال سایر بیگانگان مجری نیستند. برای مثال اگر در زمان اخراج به یک پناهنده فرصت مناسب خواهند داد تا در این مدت بتواند از طریق قانون مجوز ورود به کشور دیگری را تحصیل کند، در مقابل و در شرایطی کاملا مساوی، چنین حقی به یک بیگانه نیز اعطا می گردد.
ب: اصل ممنوعیت اعاده (بازگرداندن)
ممنوعیت اعاده از جمله حقوق عرفی بین المللی است که تمامی دولت ها صرف نظر از عضویت در کنوانسیون حقوق پناهند
گان در تمامی زمان ها موظف به رعایت آن هستند. هرچند رعایت این الزام در زمان مواجهه با درخواست های انفرادی پناهندگی دشوار به نظر نمی رسد اما اعمال آن در زمان وقوع مخاصمات مسلحانه ای که کشورهای همسایه را در معرض هجوم سیل عظیم پناه جویان قرار می دهد، می تواند به بروز مشکلات عدیده ای (بویژه به لحاظ امنیتی) برای دولت های میزبان منتهی شود.
به لحاظ اهمیت این بحث، در ابتدا مروری به تاریخچه و نحوه شکل گیری اصل منع اعاده و جایگاه آن در اسناد بین المللی و رویه دولت ها می اندازیم و در پایان دیدگاه کنوانسیون ۱۹۵۱ را بررسی می کنیم.
۱- اصل ممنوعیت اعاده: تعریف و تاریخچه شکل گیری
منع اعاده یا Non-refoulement که اصطلاح رایج آن در زبان فارسی رد مرز است، از کلمه فرانسوی refouler ریشه می گیرد که در لغت به معنای رد کردن یا بازگرداندن^[۴۰۶] دشمنی است که قادر به شکستن خطو دفاعی طرف مقابل خود نمی باشد^[۴۰۷]. اصطلاح منع اعاده در حقوق پناهندگان به ممنوعیت بازگرداندن فرد پناهنده به کشوری دلالت دارد که ممکن است در آن حیات یا ازادی وی به علت نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در گروه سیاسی یا تعلق به دستجات اجتماعی در معرض تهدید قرار گیرد^[۴۰۸].
اولین سندی که در آن اصل ممنوعیت اعاده پناهندگان مورد تصریح واقع شده، کنوانسیون مربوط به وضعیت بین المللی پناهندگان^[۴۰۹] است که در سال ۱۹۳۳ به تصویب رسید. دولت های عضو این کنوانسیون در ماده سه آن تعهد کردند جز در مواردی که امنیت ملی یا نظم عمومی آنها ایجاب می کرد از انجام اقداماتی مانند اخراج یا عدم قبول پناهندگان در مرزها خودداری کنند. این ماده در زمان خود با اقبال دولت ها مواجه نشد. در واقع از میان هشت دولتی که به آن کنوانسیون پیوستند سه دولت صراحتا حق خود را نسبت به اصل ممنوعیت اعاده پناهندگان محفوظ نگه داشتند.
اتخاذ این موضوع روند تدوین این اصل را متوقف نکرد. ممنوعیت اعاده طی سال های بعد در قراردادهای ۱۹۳۶ و ۱۹۳۸ در مورد پناهندگان آلمانی گنجانده شد و به موجب آن دولت های طرف قرارداد تعهد کردند تا جز به اقتضای نظم عمومی یا امنیت ملی یا به علت اهمال پناهندگان در انتخابات کشور ثالث، از بازگرداندن آنها به کشور متبوعشان خودداری نمایند^[۴۱۰].
با پایان جنگ جهانی دوم، گرچه موضوع حمایت از پناهندگان در برخی از قراردادهای منعقده گنجانده شد اما تعداد این اسناد به اندازه ای کم و مواد آنها به قدری محدود بود که ممنوعیت اعاده مجال ظهور نیافت^[۴۱۱]. تنها پس از تصویب قطعنامه (۱)۸ مجمع عمومی سازمان ملل مورخ ۱۲ فوریه ۱۹۴۶ بود که برای اولین بار یک سند با عبارات زیر بر ممنوعیت اعاده پناهندگان به کشور متبوعشان تصریح می کرد: «پناهندگان و آوارگانی که دلایل معتبری بر عدم بازگشت به وطنشان دارند، نباید وادار به بازگشت شوند^[۴۱۲]».
پس از این قطعنامه مهمترین سند بین المللی در حوزه حقوق پناهندگان، کار تهیه آن از سال ۱۹۴۹ توسط کمیته ویژه شورای اجتماعی در مورد «بی تابعیتی و مسائل مرتبط^[۴۱۳]» آغاز و بالاخره در سال ۱۹۵۱ به تهیه سندی با ۴۶ ماده منتهی شد پایه پذاری شد که کنوانسیون سازمان ملل در مورد وضعیت پناهندگی می باشد.
۲- اصل ممنوعیت اعاده و اسناد بین المللی^[۴۱۴]
اصل ممنوعیت اعاده علاوه بر کنوانسیون ۱۹۵۱ سازمان ملل در مورد وضعیت پناهندگان^[۴۱۵] در برخی دیگر از معاهدات بین المللی و منطقه ای به صور مختلف مورد توجه واقع شده است. گرچه تمامی این اسناد صراحتا ناظر به پناهندگان نیستند اما بر تعهدی عام دائر بر ممنوعیت بازگرداندن افراد به کشوری دلالت دارند که حیات یا آزادی افراد در آن ممکن است با بازگشت در معرض تهدید قرار گیرد. کنوانسیون چهارم ژنو در مورد حمایت از افراد غیر نظامی در زمان جنگ (۱۹۴۹)^[۴۱۶] و نیز کنوانسیون ممنوعیت شکنجه و سایر رفتارها یا مجازات های وحشیانه، غیرانسانی و خوارکننده (۱۹۸۴)^[۴۱۷] از اسنادی هستند که به این مطلب اشاره دارند^[۴۱۸]. علاوه بر اسناد جهانی مذبور در برخی اسناد منطقه ای نیز تعهد به ممنوعیت اعاده یافت می شود که در این میان می توان به کنوانسیون آمریکایی حقوق بشر^[۴۱۹] «پیمان سن خوزه» (۱۹۶۹)^[۴۲۰] و کنوانسیون سازمان وحدت آفریقا در مورد جنبه هایی خاص از مسائل پناهندگی^[۴۲۱] در آفریقا (۱۹۶۹)^[۴۲۲] و منشور آفریقایی حقوق بشر و مردم^[۴۲۳] (۱۹۸۱)^[۴۲۴] نیز حاوی مقررات مشابهی در این خصوص می باشند. به همین ترتیب در میان اعلامیه ها و قطعنامه های صادره توسط مجمع عمومی سازمان ملل و دیگر نهادها و ارکان بین المللی و منطقه ای نیز اشاره به ممنوعیت اعاده قابل مشاهده است.