بنابر این سیاست بیمه های اجتماعی باید عدم اختلال در توازن لازم میان حجم مصرف را که در خدمات متبلور می شود و حجم سرمایه گذاری را مد نظر قرار دهد تا برداشت بخشی از درآمد ملی جهت نیازهای تامین اجتماعی، منجر به نادیده گرفتن مقتضیات سرمایه گذاری نشود که یکسان سازی و تجمیع صندوق های بیمه ای می تواند زمینه را جهت سیاست گذاری یکسان در این عرصه فراهم سازد.
۳- آثار و تبعات قوانین موضوعه و مصوبات دولت بر تعهدات و استقلال سازمانهای بزرگ بیمه ای همچون تامین اجتماعی
یکی از محورهای توسعه و شاخص های ارزیابی آن در جوامع پیشرفته بحث تامین اجتماعی، چگونگی باز توزیع درامدها و نگرش حاکمیت و دولت به این مقوله است. در اینکه تامین اجتماعی یکی از مهمترین و اساسی ترین پیش نیازهای توسعه در جوامع مختلف بوده و بدین جهت همواره سر لوحه کار دولتها قرار داشته و آرزوی آحاد مردم بوده است بحثی نیست.[۷۷] به عبارت دیگر باز توزیع درآمدها برای تعدیل معیشت و تعمیم رفاه نسبی به تمام گروه های اجتماعی نخستین ماموریت و حوزه عمل مشخص حکومت است.[۷۸]
در بعضی قوانین پیش بینی شده است که در صورت عدم تکافوی منابع، دولت تامین اعتبار می کند یا در بعضی قوانین آمده است که هزینه های ناشی از اجرای قانون یا چند بند و ماده بخصوص از ان را دولت می پردازد، اولا: این موارد محدود است، ثانیا: طریق جبران آن معمولا به شکل واگذاری سهام و اقداماتی از این قبیل انجام می شود، ثالثا: در همان موارد محدود نیز بعضا شرایطی قید شده که به هر حال مباین منافع سازمانهاست و ایرادات دیگری که مربوط به محاسبه هزینه ها، نحوه اعلام ان است و برای رعایت اختصار از ورود به آنها اجتناب می شود.
دوباره گفته می شود که تامین اجتماعی وظیفه اصلی دولتهاست و دولت جمهوری اسلامی به موجب بند ۲ و ۴ اصل بیست و یک و بالاخص اصل ۲۹ قانون اساسی مسئول و عهده دار این وظیفه است و از منظر توسعه که از اهداف برنامه های مصوب تعریف شده است نیز ” تامین اجتماعی یکی از ابزارهای اصلی توسعه و پیشرفت اقتصادی، اجتماعی … به عنوان حق افراد کشور … مطرح و تکلیفی الزامی برای دولتها است و ایفای این وظیفه نیاز به تامین هزینه دارد. اگر قرار باشد انجام وظیفه به سازمانهای بیمه های اجتماعی محول شود هزینه های آن نیز باید به سازمانها پرداخت شود.[۷۹]
بنابر این امیدواریم با عنایت جدی به آنچه در نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی آمده است و با گسترش تامین اجتماعی و تعمیم آن به یکایک افراد جامعه و بهبود کیفی و کمی خدمات و حمایت های لازم شاهد توسعه ای همه جانبه باشیم.
بخش دوم: یکسان سازی انواع بیمه و جایگاه آن در حقوق موضوعه
فصل اول: تحلیل و بررسی امکان و عدم امکان تجمیع صندوقهای بیمه ای
هدف این فصل آن است که امکان و عدم امکان تجمیع صندوق های بیمه ای، هدف از تجمیع صندوق ها، فروض متصور بر نحوه تجمیع، قلمرو تجمیع و زمان تجمیع را مورد بررسی قرارداده و به نتیجه ای دست یابیم که شاید در این رهگذر بتواند راهگشای ما در آینده ای نزدیک باشد.
۱- تجمیع صندوق های بیمه ای
دولت در ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۰۸/۰۷/۱۳۸۶ مکلف شده بود تا پایان برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوق های بیمه ای اعم از کشوری و تامین اجتماعی در سازمان تامین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد. اما در مورد این ماده پرسش هایی به شرح زیر مطرح می شود: آیا “منظور از سازمان تامین اجتماعی” نهاد جدیدی است که قانون باید ساختار آن را مشخص کند یا سازمان تامین اجتماعی فعلی ؟ این تجمیع به چه منظوری صورت می گیرد و آیا صندوق ها پس از تجمیع، شخصیت حقوقی و استقلال اداری و مالی خود را حفظ خواهند کرد ؟ و …
۱-۱: هدف تجمیع

1. افزایش کارآمدی صندوق ها

یکی از دغدغه های دولت در مورد صندوق های بازنشستگی و نهادهای تامین اجتماعی همواره این بوده که این گونه صندوق ها با ورشکستگی و کسری منابع روبرو نشوند، زیرا، در غیر اینصورت رفاه و امنیت اقتصادی شهروندان به خطر می افتد و دولت مکلف است کسری منابع آنها را جبران نماید. در واقع، بنابر اصل عام “تضمین دولت”، دولت ضامن تعهدات و تکالیف تمام صندوق ها،سازمان ها و نهادهای تامین اجتماعی است و در صورت ناتوانی آنها در انجام تعهدات خود دولت باید کمک کند. بند”ط” ماده ۹ قانون ساختار نظام جامع به صراحت این اصل (اصل تضمین دولت) را بیان کرده است: ” حقوق افراد عضو و زیر پوشش در قبال تعهدات قانونی سازمان ها، موسسات و صندوق های بیمه ای این نظام تحت ضمانت دولت خواهد بود و دولت مکلف است تمهیدات مالی، اعتباری و ساختاری لازم در این زمینه را اتخاذ نماید” همچنین بند “د” ماده ۶ همان قانون[۸۰]مشارکت بخش غیر دولتی در تامین اجتماعی را رافع مسئولیت دولت نسبت به فراهم کردن حق تامین اجتماعی ندانسته است.[۸۱]پس، سعی دولت همیشه بر آن است که صندوق ها به بهترین نحو اداره شوندو منابع و ذخایر به بهترین نحو سرمایه گذاری شود و مورد بهره برداری قرار گیرد. در این میان سازمان تامین اجتماعی که بزرگترین سازمان اجتماعی و اقتصادی در کشور است و یکی از قدیمی ترین صندوق های بیمه ای است، دارای بیشترین تجربه و درخشان ترین سابقه در بین صندوق ها در خصوص سرمایه گذاری، اداره وجوه و ارائه مزایای تامین اجتماعی است. این سازمان نه تنها به دولت متکی نبوده بلکه دولت از پرداخت حق بیمه سهم خود هم به سازمان خوردداری کرده و تکالیف زیادی را که مربوط به نظام حمایتی است بر دوش این سازمان افکنده است از این رو، دولت می خواهد از طریق تجمیع صندوق ها در این سازمان، کار را به کاردان بسپارد.

1. کاهش تصدی گری دولت

یکی از اهداف قانون مدیریت خدمات کشوری که در قوانین متعدد دیگری نیز دنبال شده است، کاهش تصدی گری دولت و واگذاری امور به بخش خصوصی و بخش غیر دولتی است. از آنجا که سازمان تامین اجتماعی نیز نهاد عمومی غیر دولتی است، واگذاری بخشی از وظایف تصدی گری دولت در ارتباط با صندوق های دولتی را هم نوعی “شبه خصوصی سازی” می توان نامید.

1. جلوگیری از همپوشانی ها

در مواردی فردی ممکن است تحت پوشش دو صندوق باشد و یا بتواند همزمان از دو کمک و حمایت بهره مند گردد. در مواردی زیادی این امر ممنوع و در مواردی هم مجاز است. در نظام تامین اجتماعی ایران هنوز در این زمینه مسائل به گونه ای روشن تبیین نگردیده است و ضوابط خاصی که بتواند با حفظ منافع بیمه شدگان در بین صندوق ها و سازمان های بیمه گر نوعی وحدت رویه بوجود آورد وجود ندارد و هر صندوق و سازمانی در موارد خاص دلبخواهی و بر اساس استنباط خویش از قوانین عمل می نماید. شاید تجمیع صندوق ها در سازمان تامین اجتماعی بتواند به روشن شدن این موضوع کمک کند.

1. یکسان سازی رویه ها

در مواردی تفاوتهایی در قوانین و مقررات حاکم بر صندوق ها در خصوص شرایط ارائه حمایتها و مزایا وجود دارد که با هیچ منطقی قابل توجیه نیست و یا به سختی قابل توجیه است و حتی گاه با وجود یکسان بودن حاکم، رویه ها متفاوت است، تجمیع صندوق ها در صندوقی واحد میتواند همگرایی ها و یکسان سازی ها را بیشتر کند و باعث ایجاد وحدت رویه شود.
۱-۲: فروض متصور بر نحوه تجمیع
در زمینه مفهوم تجمیع صندوق ها در ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری سه فرض مطرح است:

1. ادغام صندوق ها و ایجاد شخصیت حقوقی واحد
2. تمرکز اداری و مدیریتی با حفظ شخصیت حقوقی صندوق ها و تغییر ماهیت حقوقی آنها
3. تمرکز اداری و مدیریتی با حفظ شخصیت حقوقی صندوق ها و بدون تغییر ماهیت حقوقی آنها

در ادامه به تشریح هر یک از این فرض ها می پردازیم:
فرض اول این است که قانونگذار به این ترتیب خواسته است تا تمام صندوق ها را بی شخصیت کند و آنها را در سازمان تامین اجتماعی ادغام نماید. این ادغام می تواند به دو شکل صورت گیرد:
الف- صندوق ها هم شخصیت حقوقی خود را از دست بدهند و هم استقلال مالی خود را؛ به عبارت دیگر، بعد از ادغام تنها یک صندوق بیمه ای دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی وجود خواهد داشت و آن سازمان تامین اجتماعی است.
به نظر می رسد این احتمال به هیچ وجه مد نظر قانون نبوده است؛ زیرا، سایر مواد قانون مدیریت خدمات کشوری ( مانند بند دال ماده ۲۱ و تبصره ۱ همین ماده و مواد ۱۰۱و ۱۰۲ و ۱۰۸ ) که اجازه انتخاب صندوق و نقل و انتقال کارمندان از صندوقی به صندوق دیگری را داده است، تنها با فرض بقای استقلال مالی ممکن است. همچنین این برداشت با مواد مربوط به اصول و اهداف بیمه ای قانون ساختار نظام جامع که مبتنی بر فرض تعدد صندوق ها و رقابت پذیری بین آنان است سازگار به نظر نمی رسد.
ب- صندوق ها تنها شخصیت حقوقی خود را از دست دهند، اما استقلال مالی خود را حفظ نمایند و قوانین خاص هر یک بر آنها حاکم باشد؛ همانند صندوق بیمه بیکاری ( موضوع قانون بیمه بیکاری مصوب ۱۳۶۹).
این احتمال هر چند صددرصد مردود نیست و در عمل می تواند محقق شود، اما ضعیف است، زیرا قانون مدیریت خدمات کشوری قانون پایه و مادر نظام تامین اجتماعی نیست بلکه برای تامین اجتماعی قانونی است فرعی که تنها برخی از احکام تامین اجتماعی کارکنان دولت را اصلاح کرده است و این قانون در درجه اول قانون پایه نظام استخدامی است. پس این قانون را باید در پرتو قوانین مادر تامین اجتماعی همانند قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی تفسیر کرد. با تصویب قانون ساختار و تشکیل وزارت رفاه و تامین اجتماعی نهادهای تامین اجتماعی شخصیت حقوقی و استقلال اداری و مالی خود را حفظ نموده اند و هر یک از آنها طبق ضوابط مورد عمل خود و در چارچوب نظام جامع فعالیت خواهند نمود ( بند لام ماده ۶ قانون ساختار ). همچنین در ماده ۱۷ این قانون، وزارت رفاه مکلف شده است تا ظرف یکسال در خصوص اصلاح اساسنامه کلیه دستگاه های اجرایی، صندوق ها و نهاد های دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه ای، حمایتی و امدادی بررسی لازم را به عمل آورد و پس از تایید شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی به تصویب هیات وزیران برساند. روشن است اصلاح اساسنامه صندوق ها تنها در صورت بقای شخصیت حقوقی آنها ممکن است و بعید است قانونگذار قصد نسخ این ماده را داشته باشد. به علاوه در تبصره ۱ قانون اصلاح برخی از مواد قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشوری مصوب ۲۴/۰۵/۱۳۸۰ به کلیه صندوق های بازنشستگی شخصیت حقوقی مستقل اعطا شده است.
احتمال دوم این است که قانونگذار خواسته باشد شخصیت حقوقی صندوق ها حفظ شود اما ماهیت آنها تغییر کند؛ برای مثال سازمان بازنشستگی کشوری بعد از تجمیع از موسسه دولتی به نهاد عمومی غیر دولتی تبدیل شود. اما، به نظر می رسد تغییر ماهیت حقوقی صندوق ها مستلزم نص خاص قانون و اصلاح اساسنامه آنها باشد؛ کاری که وزارت رفاه می تواند به استناد ماده ۱۷ قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی انجام دهد.
احتمال سوم که به نظر می رسد صحیح ترین احتمال باشد این است که هدف از تجمیع صندوق ها تمرکز اداری و مدیریتی با حفظ شخصیت حقوقی صندوق ها و بدون تغییر ماهیت حقوقی آنها است؛ زیرا اهدافی که قانونگذار می خواهد به آن برسد بدون خدشه به شخصیت حقوقی صندوق ها و با حفظ استقلال مالی و ماهیت حقوقی فعلی آنها هم ممکن است.
۱-۳: قلمرو تجمیع
در ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری تنها صندوق های بازنشستگی مشمول تجمیع شناخته شده اند، لذا صندوقهای بیمه ای فعال در قلمرو زمان مانند سازمان بیمه خدمات درمانی از حکم این ماده خارج است. خارج کردن سازمان بیمه خدمات درمانی از شمول ماده ۱۱۳ منطقی است، زیرا این سازمان در حال حاضر سازمان پایه در زمینه درمان محسوب می شود و ادغام آن در سازمان تجمیع اجتماعی دور از انتظار است. وانگهی ماهیتا از سایر بیمه های اجتماعی متمایز است و باید برای آن در چارچوب نظام سلامت در کشور برنامه ریزی شود؛ موضوعی که در قانون بیمه همگانی خدمات درمانی و قوانین توسعه همواره به آن توجه ویژه شده است.
همچنین از ماده ۱۸ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی چنین بر می آید که اعمال این ماده در خصوص صندوق های نهادی زیر نظر مقام معظم رهبری مانند سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق های زیر مجموعه آن منوط به اذن ایشان است.[۸۲]
۱-۴: زمان تجمیع
دولت در ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مکلف شده بود تا پایان برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نسبت به تجمیع صندوق های بیمه ای اقدام نماید هر چند تاکنون که مدت زمانی از اجرای قانون پنجم هم می گذرد اجرایی نشده است ضمن آن که به نظر می رسد برخی مقاومت ها و نیز عدم دسترسی به یک راهکار جهت اجرای چنین امری انجام آن را به تعویق انداخته است چرا که ممکن است بدون برنامه ریزی صحیح و محاسبات اکچوئری ممکن است نظام بیمه ای کشور را با چالش مواجه نموده و یا حداقل نتواند عدالت نسبی را ایجاد نماید چرا که ارتباط دادن اصول ۱۹، ۲۰ و ۲۹ قانون اساسی در حوزه بیمه ای کشور نیازمند دقت نظر و ارائه برنامه صحیح می باشد و ما سعی خواهیم کرد در
پایان این نوشتار برنامه ای عملی برای آن ارائه نماییم.
۲- عدم امکان تجمیع صندوق های بیمه ای
۲-۱: موانع احتمالی تجمیع
صندوق های تامین اجتماعی در ایران عموما دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری هستند و ممکن است از لحاظ ماهیت “دولتی” باشند یا “خصوصی” و یا همانند سازمان تامین اجتماعی ایران “نهاد عمومی غیر دولتی”. ممکن است در خصوص صندوق های خصوصی یا غیر دولتی و یا حتی دولتی بطور کلی این پرسش مطرح شود که چرا دولت باید در امور آنها دخالت کندو برای آن قیم تعیین نماید؛ مگر سرمایه صندوق متعلق به مشترکین صندوق نیست، پس هر طور بخواهند خود می توانند آن را اداره کنند.
در پاسخ می توان گفت که ماهیت نهادهای تامین اجتماعی هر چه که باشد خدماتی که این گونه نهادها ارائه می دهند جزو “خدمات عمومی اداری”[۸۳]است و این امر باعث می شود تا آثار و احکام خدمات مزبور بر نهاد های تامین اجتماعی بار شود.
هیات عمومی شورای دولتی فرانسه[۸۴]در رای ۱۳ می ۱۹۳۸ که در آرای بعدی نیز مورد تایید قرار گرفته، نظر داده است که: “خدمات بیمه های اجتماعی جزو خدمات عمومی اداری است، حتی اگر توسط موسسات خصوصی اداره شود”. در واقع، این گونه موسسات خارج از روابط قراردادی وظیفه اداری انجام خدمتی عمومی بر عهده دارند از اینرو از امتیازات قدرت عمومی در زمینه بیمه اجباری و وصول حق بیمه برخوردارند و در مقابل باید تحت نظارت و چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دولت عمل کنند. شورای قانون اساسی فرانسه در سال ۱۹۸۲ همین نظر را اتخاذ نموده است.[۸۵]
به علاوه همانطور که قبلا گفته شد، بنابر اصل عام “تضمین دولت”، دولت ضامن تعهدات و تکالیف تمام صندوق ها، سازمان ها و نهادهای اجتماعی است و در صورت ناتوانی آنها در انجام تعهداتشان باید به آنها کمک کند. روشن است در اینصورت دولت خود را ذینفع می داند تا بر نحوه اداره صندوق های تامین اجتماعی نظارت داشته باشد.