در این قسمت سعی خواهد شد مهمترین و به عبارتی پاره ای از مبانی بنیادین ضمانت اجراهای اداری آورده شود. به عبارت بهتر به منظور فهم بیشتر و دقیق تر از موضوع ضمانت اجراهای اداری؛ آوردن پاره ای از مبانی ضمانت اجراهای اداری ضروری و لازم می باشد. در این جا توضیح این نکته خالی از لطف نمی باشد که عدم توجه به مبانی مذکور نشانگر آن است که نظام اداری هنوز از رشد، پویایی و طراوت لازم برخوردار نبوده و به عبارت بهتر یک نظام حقوقی در راه مانده است، اما توجه به مبانی ذیل از سوی نظام های اداری گویای توجه هر چه بیشتر دولتمردان و کارگزاران دولتی به حقوق بنیادین مردم می باشد.
گفتار اول: حاکمیت قانون
«توسل به مفهوم قانون به مثابه ابزاری جهت کنترل قدرت حکومت، از عصر فیلسوفان یونان باستان مورد توجه قرار گرفته است و درواقع سرکشی ذاتی قدرتمندان و تصدی و تجاوز به حقوق بنیادین بشر در احراز جایگاه رفیع قانون نقشی بسزا داشته است. حاکمیت قانون (Rule of laws) نیز در چنین فضایی به عنوان مفهومی بنیادین در ادبیات حقوقی و سیاسی مطرح می شود. حال سئوال اصلی این است که حکومت بر اساس سلیقه فردی درست و مطلوب است یا قانون».^[۲۱]
یکی از عناصر و مولفه های تکوینی مهم حکمرانی مطلوب حاکمیت قانون می باشد . در زمان های گذشته تنها میان حاکمیت و حکمرانی مطلوب صرفا قانون و قانون گرایی بود. به عبارت بهتر قانون گرایی حکومت معادل حکومت مطلوب تلقی می گردد.در دوران مدرن نیز حاکمیت قانون همچنان به عنوان یکی از ارکان و عناصر بنیادین حکمرانی درنظر گرفته شده است. قانون یکی از ابزارهای محدود کننده اقتدار دولت ها و حکومت ها می باشد. از جهتی مرز و محدوده ی حکمرانی حکومت ها را مشخص می گرداند و از سوی دیگر قلمرو آزادی و حقوق آحاد مردم را تعیین و ترسیم می نماید.
به نظر می رسد مهمترین عامل تجلی مدرن ایده حاکمیت قانون را می توان تحولات سیاسی و اجتماعی انگلستان، خصوصا در قرن هفدهم نام برد، در واقع در این قرن بود که مهمترین انقلاب در تاریخ تئوری سیاسی و حقوقی به وقوع پیوست. جنگ داخلی انگلستان (معروف به انقلاب پارسیان) در خلال سال های ۱۶۴۲ تا ۱۶۴۹ میلادی، نشات گرفته از اختلافات عمیق میان پادشاه و پارلمان درباره مسائل بنیادین چون حیطه و محدودیت اختیارات پادشاه بود. بی اعتنایی پادشاهان انگلستان به اصل حاکمیت قانون در نهایت منجر به انقلاب شکوهمند در سال ۱۶۸۸ گردید.
دو رویکرد و برداشت کلی نسبت به حاکمیت قانون وجود دارد. ۱- برداشت شکلی ۲- برداشت ماهوی، گرچه هدف اساسی و اصلی حاکمیت قانون از نظر طرفداران هر یک از دو برداشت فوق الذکر محدودیت مقامات حکومتی در اعمال اختیاراتشان می باشد، اما در برداشت شکلی از حاکمیت قانون، روش و شیوه ای رویه ای جهت ممانعت از اعمال خودسرانه حکومت ها و دفاع از حقوق و آزادی های مردم پیشنهاد می گردد.
«طرفداران برداشت شکلی حاکمیت قانون و ویژگی های خاص یک قانون را واجد اهمیتی
فوق العاده می دانند. از یک دیدگاه کلی می توان ویژگی های قانون را به دو دسته ویژگی های ذاتی و ویژگی های عرضی تقسیم کرد. ویژگی های ذاتی قانون اوصافی هستند که برای تبدیل یک قاعده به قانون جزء شرایط حداقلی محسوب می شوند و به بیان دقیق تر، قاعده فاقد هر یک از این ویژگی ها اساسا قانون خوانده نمی شود»^[۲۲]

اما ویژگی عرضی قانون ویژگی هایی هستند که حتی اگر قاعده ای فاقد آن ها باشد، شاید بتوان آن را هنوز یک قانون نامید.
باید عنایت داشت که ویژگی های ذاتی قانون عبارتند از : الزام آور بودن، عام بودن، امری بودن، علنی بودن، واضح بودن، معطوف به آینده بودن، مفید قطعیت بودن و مصوب مرجع ذیصلاح بودن.
اما ویژگی های عرضی قانون، را می توان بدین ترتیب برشمرد :
پاسخگویی نیازهای جامعه، منعکس کننده نظر اکثریت، تامین کننده منفعت عموم، منطبق با اخلاق، معطوف به عدالت، مستمر، کارآمد، انجام شدنی و پیشرو، در برداشت ماهوی از حاکمیت قانون تاکید بر آموزه های اخلاقی مدنظر می باشد . به عبارت بهتر در برداشت ماهوی از حاکمیت قانون، محتوای یک نظام حقوقی مد نظر می باشد.
دریک نظام حقوقی و سیاسی زمانی می توان ادعای دموکراسی و حکومت مردمی کرد که در آن حاکمیت قانون به معنای واقعی در آن نهادینه شده باشد. بخش اداری و اجرایی هر حکومت به عنوان بازوان توانمند و فعال تلقی گشته که به طور مستمر با شهروندان در ارتباط می باشند.
هر گونه عملکرد قانونمند آنها به عنوان عملکرد حکومت و کلیت نظام سیاسی تلقی می گردد.
بنابراین به نظر می رسد یکی از ارکان مهم و تعیین کننده و سرنوشت ساز حکومتی در ارتباط با موضوع حاکمیت قانون، دستگاه ها، سازمان ها، و تشکیلات اداری می باشند.
قانون بایستی در کلیت سازمان ها و دستگاه های اداری اجرا و اعمال شود. کارگزاران و مقامات اداری به عنوان بازوان اجرایی نهادهای مذکور نقش بسزایی در این راستا ایفا می نمایند. کارکنان و کارگزاران دستگاه های اداری بایستی همیشه قانون و قانونمندی را مدنظر داشته و آن را رعایت نمایند.
اصولا بحث ضمانت اجراهای اداری در زمانی مطرح می شوند که قانون توسط ارکان اجرایی سازمان ها و تشکیلات اداری یعنی کارگزاران اداری نقض و نادیده گرفته شود. بنابراین به اهمیت موضوع حاکمیت قانون در بحث ضمانت اجراهای اداری پی می بریم.
همان طور که گفته شد حاکمیت قانون به عنوان یکی از مبانی مهم موضوع در دست بررسی حاضر می باشد. اما در قبال اجرا و تضمین اصل حاکمیت قانون بایستی ضمانت اجرای اداری وجود داشته باشد. «در این روش اعمال و اقدامات ماموران دولتی می تواند از درون سازمان توسط مقامات اداری بالاتر مورد نظارت، بازنگری و اصلاح قرار گیرد. و یا از بیرون سازمان اداری، نهادهای نظارتی وجود دارند که بر اعمال و فعالیت دستگاه ها و ماموران اداری نظارت داشته و از فعالیت های مخالف با قانون این دستگاه ها جلوگیری می نمایند. نمونه های مهم نهادهای نظارتی بیرون از دستگاه اداری در کشور ما یکی سازمان بازرسی کل کشور و دیگری کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شورای اسلامی می باشد که با اتخاذ روش های اداری و نظارتی، هدف موصوف را تامین می نمایند.^[۲۳]»
گفتار دوم: اصل تداوم خدمات عمومی و اداری
اصل تداوم خدمات عمومی و اداری ناشی از ضرورت های مربوط به اداره اجتماع است این اصل در خصوص موضوعاتی که برای تدوام جماعات انسانی ضرورت دارد (نظیر امنیت – نظامیان- خدمات بهداشتی – پرستاران) اهمیت بسیاری دارد. بر اساس این اصل خدمات عمومی و اداری به جهت لزوم و ضرورت پاسخگویی مداوم به نیازهای عمومی تعطیل بردار نیست این اصل تکلیفی را بر مقامات عمومی و اداری بار می نماید که به موجب آن باید تداوم خدمات اداری بنحو مناسبی تضمین گردد. «تداوم خدمات اداری که ممکن است به گونه ای موقتی و یا دائمی دچار وقفه شود. در هر صورت در برابر این تکلیف ممکن است مسئولیت های انتظامی و مدنی مقامات عمومی نیز مطرح گردد. به عبارت حقوقی نقض این اصل در حقوق اداری ضمان آور است. این امر در فروض که خلل در امر خدمات عمومی ناشی از حادثه غیر قابل پیش بینی یا غیر قابل اجتناب و قوه قاهره باشد را در بر نمی گیرد. در حقوق فرانسه این اصل تحت تاثیر مکتب خدمت عمومی ارائه گردیده و توسعه یافت که می توان ریشه های آن را در ماده ۵ قانون اساسی ۱۹۵۸ یافت. به موجب قسمت نخست این ماده: رئیس جمهور بر رعایت قانون اساسی نظارت دارد وی با نظارت خویش عملکرد منظم قوای عمومی و همچنین استمرار حکومت را تضمین می نماید اصل تداوم خدمات اداری، مرز میان رعایت منافع شهروندان و حقوق و تکالیف مقامات اداری است.» ^[۲۴]
اصل خدمات عمومی مبتنی بر این استدلال است که چون خدمات عمومی مربوط به عموم جامعه است، ادارات و سازمان های عمومی نباید دچار وقفه شوند و باید به طور مستمر و بی وقفه به کار و فعالیت خود ادامه دهند.
«دستگاه اداری تعطیل بردار نیست پس متصدیان و کارکنان ادارات مکلفند پیوسته به کار خود ادامه دهند و از انجام دادن هر عملی که موجب تعطیل و یا اختلال اداره می شود خودداری ورزند. به پیروی از این اصل است که استعفای کارمند دولت باید مورد قبول مقامات صلاحیت دار قرار گیرد و صرف استعفا و ترک خدمت، پیش از پذیرش استعفا از سوی دولت، تخلف اداری محسوب می شود و موجب تعقیب انتظامی است . همچنین بنابراین اصل است که اعتصاب و ائتلاف دسته جمعی کارمندان، تخلف اداری محسوب می شود.»^[۲۵]
بنابراین طبق اصل مذکور خدمات عمومی و اداری بایستی به طور مداوم، پیوسته در جریان بوده و در اجرای آن وقفه ای صورت نگیرد. البته بایستی بین انواع خدمات عمومی قائل به تفکیک شد، پاره ای از خدمات عمومی بایستی در همه ساعات شبانه روز انجام و ارائه گردد. مانند خدمات آب و برق اما پاره ای دیگر از خدمات لزوما در طول بیست و چهار ساعت شبانه روز انجام نمی گیرد. بلکه در وقت اداری انجام می گیرد. بنابراین به منظور بررسی تداوم و استمرار انواع خدمات اداری بایستی به ماهیت خدمات مذکور توجه نمود.
«بر اصل استمرار یا ثبات خدمات عمومی آثاری مترتب است از جمله این که دستگاه های اداری که مکلف هستند این خدمات را به شکل مستمر ارائه دهند، وسائل و امکانات خود را به گونه ای طرح کنندکه در ارائه خدمات وقفه ای ایجاد نگردد. عدم ارائه خدمات عمومی توسط دستگاه ذیربط تخلف محسوب و می توان علیه مقامات آن دستگاه ها طرح دعوی نمود. اثر دیگری که بر اصل ثبات و استمرار خدمات عمومی مترتب است مسئله تکالیف و وظایفی است که مستخدمین دستگاه های متولی خدمات عمومی بر عهده دارند. بدین معنی که مستخدمین دستگاه های ارائه دهنده خدمات عمومی از نقطه نظر انجام خدمت و زمان حضور در محل کارخود تابع الزامات و محدودیتهای خاصی هستند. مثلا تمام کارمندان یک دستگاه نمی توانند در یک زمان به مرخصی بروند به گونه ای که اداره امور آن دستگاه تعطیل شود…»^[۲۶]
در حقوق اداری ایران می توان گفت که مفهوم خدمات عمومی به عنوان یکی از مبانی وجود دستگاه اداری دولت محسوب می شود چون در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وظایفی بر عهده دولت قرار داده شده که جزء خدمات عمومی است و دولت موظف شده است که این گونه خدمات و امکانات را برای افراد جامعه تامین نمایند.
همین امر نشان می دهد که فلسفه وجودی دولت و دستگاه دولتی در حقوق اداری ایران ارائه خدمات عمومی است . از جمله مستند این ادعا اصل سوم قانون اساسی ایران است، طبق این اصل دولت موظف شده است که برای رسیدن به اهداف خود همه امکانات خود را برای امور متعدد به کار برد از جمله اموری که دولت موظف به اداره و تامین آن شده است، آموزش و پرورش و تربیت بدنی رایگان برای همه در تمام سطوح است. و یا در بند ۱۲ همین اصل دولت موظف به پی ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه های تغذیه و کار و بهداشت و تعمیم بیمه است، به اضافه این که در اصول ۲۹ و ۳۰ دولت موظف به تامین و برخورداری تمام افراد جامعه از خدمات تامین اجتماعی و همچنین وسایل آموزش و پرورش رایگان است . این اصول نشان دهنده این است که فلسفه وجودی دستگاه های اداری در جمهوری اسلامی ایران تامین خدمات عمومی است و از این نظر می توان گفت خدمات عمومی به عنوان یکی از مبانی حقوق اداری ایران نیز محسوب می گردد.
در پایان بحث اصل تداوم و استمرار خدمات عمومی و اداری بایستی خاطرنشان سازیم اصل مذکور نتایج ذیل را در پی دارد:
اصل بر تداوم و استمرار کلیه خدمات عمومی و اداری است مگر مواردی که طبق قانون استثناء شده باشد.
اصل خدمات اداری و تداوم آن موجب می گردد که کسانی که در پی کارشکنی و نقض این اصل بیایند طبق قانون و مقررات اداری و جزایی مجازات شوند.
پاره ای از کارشکنی های ماموران دولتی در ارائه خدمات اداری مستمر و مداوم ماهیت تخلف اداری داشته و طبق قوانین و مقررات اداری مجازات می شوند و پاره ای دیگر از اعمال خلاف قانون کارگزاران و ماموران دولتی در این حوزه ماهیت جرم داشته و طبق قوانین و مقررات جزایی در دادگاه های عمومی جزایی به آن رسیدگی می شود.
گفتار سوم: پاسخگویی و مسئولیت پذیری
دولت ها از آن جا که به عنوان نمایندگان مردم به ایفای وظایف و تکالیف قانونی خود
می پردازند، موظفند که درباره تصمیمات و اقدامات خود به شهروندان توضیح کافی بدهند. به نظر میرسد عنصری که پاسخگویی و مسئولیت پذیری دولت ها را به همراه خواهد داشت عنصر و وجه دموکراتیک بودن حکومت ها می باشد. حکومتی که مردمی و به معنای واقعی دموکراتیک و برخاسته از آراء و نظرات واقعی مردم باشد حکومتی پاسخگو و مسئولیت پذیر نیز خواهد بود.
«پاسخگویی یک امر حیاتی برای مساله حکمرانی مطلوب است . نه تنها نهادهای دولتی بلکه بخش خصوصی و سازمان های جامعه مدنی نیز باید نسبت به کسانی که در ارتباط مستقیم با تصمیمات
آن ها قرار دارند، پاسخگو خواهد بود. در دولت پاسخگو، ویژگی هایی نظیر مدیریت پاسخگو، پاسخگویی شهروندان و همراهی مسئولیت با قدرت نیز وجود دارد. طبیعتا همراه با پاسخگویی مسئولیت نیز باید باشد. هر اندازه در دولتی قدرت بیشتر و پاسخگویی و مسئولیت کم تر باشد کارآیی و اثر بخشی آن کم تر خواهد بود و این دولت آن ویژگی پاسخگویی را نخواهد داشت.»^[۲۷]
بایستی در جهت پاسخگویی و مسئولیت پذیری حکومت ها، مراکز متعدد پاسخگویی و نه فقط مرکز خاصی جهت پاسخگویی و مسئولیت پذیری حکومت ها، وجود داشته باشد. این امر مستلزم نظام بوروکراسی سالم و شفاف و کارآمدی می باشد که اهداف مذکور را تامین و تضمین نماید. مسئولیت پذیری و پاسخگوئی بایستی در کلیه بدنه و عناصر حکومتی متجلی گردد. به نظر می رسد مسئولیت پذیری و پاسخگویی حکومت از ابعاد و قلمروهای مختلفی همچون حوزه سیاسی، اقتصادی، حقوقی، اجتماعی و … قابل بررسی و تامل می باشد.
«این اصل یکی از معیارهای کارآمدی اداره و از اصول اداره خوب است . بر این اساس هر کس حق خواهد داشت تا تقاضایش در فرایند رسیدگی اداری به گونه ای مناسب و کافی و در کوتاهترین و سریعترین زمان ممکن رسیدگی شود. بدین جهت این اصل تکلیفی را بر مقامات عمومی بار می نماید که پاسخگوئی در مدت زمانی معقول از لوازم آن است. بر این اساس مقام عمومی باید اولا قلمرو زمانی مورد نظر مقنن را در رسیدگی های اداری رعایت نماید. ثانیا هر گونه تقصیر در این زمینه به نفع اشخاص تفسیر و اداره در این خصوص مسئولیت خواهد داشت.»^[۲۸]
بنابراین پاسخگویی یکی از مبانی مهم موضوع ماهیت ضمانت اجراهای اداری است. یکی از تخلفات مهم کارگزاران و کارمندان اداری عدم پاسخگویی به شهروندان می باشد. و همین امر زمینه ساز مجازات مقامات و کارکنان دولتی را فراهم می نماید. به عبارت بهتر همان طور که در ادامه راجع به اقسام و انواع تخلفات اداری خواهد آمد عمده تخلفات اداری کارمندان دولت در مواجهه با شهروندان مربوط به عدم پاسخگوئی مناسب، شایسته، معقول و بهنگام و سریع می باشد . به عبارت بهتر هر گاه میزان پاسخگویی شهروندان به حداقل ممکن خود رسیده ضمانت اجراهای اداری بیشتر نمود و عینیت پیدا نموده است. ماهیت پاره ای از ضمانت اجراهای اداری در ارتباط با موضوع مذکور گاه تخلف صرف اداری بوده که در هیئت های رسیدگی اداری به آن پرداخت شده و مورد رسیدگی قرار گرفته و بعضا جرایم عمومی بوده که در محاکم ذیصلاح دادگستری بایستی به آن پرداخته شود.
«بر این اساس اهداف پاسخگوئی دریک دولت را می توان این چنین برشمرد:
اطمینان از عملکرد درست و مطابق برنامه ؛
تصحیح اشتباهات؛
تعیین ضعفها برای جلوگیری از تکرار آن ها ؛
تاثیر گذاشتن بر رفتارها؛
کاربرد موثر منافع فیزیکی، مالی و نیروی انسانی و به دست آوردن بیشترین کارآیی؛
بدست آوردن امکانات و منافع با بهترین صرفه های اقتصادی ؛
جلوگیری از سوء کاربرد منافع به صورت عمدی یا سهوی ؛
ارائه به موقع و صحیح گزارش ها در سلسله مراتب اداری ؛
افزایش اثر بخشی اقدامات؛
کسب رضایت ارباب رجوع هر دستگاه؛
اجرای صحیح قوانین و مقررات»^[۲۹]
گفتار چهارم: نظارت