۱ـ نحوه تقسیم قدرت سیاسی
۲ـ میزان آزادی های سیاسی به ویژه قدرت نقد حاکمیت
۳ـ میزان ثبات سیاسی
د ـ عوامل اقتصادی
در کشورهای پیشرفته، فعالیتهای دولت به سیاستگذاری های کلان محدود شده است، اما در کشورهای در حال توسعه دولت با تمام ابعاد زندگی مردم، نه تنها به عنوان کارفرما، بلکه به عنوان تنظیم کننده امور و تولید کننده و توزیع کننده بزرگ ارتباط دارد و به دلیل فقدان بخش خصوصی، دامنه فعالیت های دولت در این کشورها روز به روز افزایش می یابد. این امر افزون بر محدودیت هایی که از جانب دولت در زمینه های مختلف برای تنظیم امور اقتصادی و اجتماعی جامعه ایجاد می شود، زمینه ساز فساد است .
به طور کلی، فساد اداری به «فساد اداری و درون دولت» و «فساد اداری در روابط دولت با شهروندان» تقسیم می شود که انواع آن به قرار زیر است:
۱-انواع فساد اداری در درون دولت
۱ـ استفاده شخصی از وسایل و اموال دولتی
۲ـ کم کاری، گزارش مأموریت کاذب، صرف وقت در اداره برای انجام کارهایی به غیر از وظیفه اصلی
۳ـ سرقت مواد اولیه ومواد مصرفی متعلق به دولت توسط کارکنان دولتی
۴ـ استفاده از امکانات اداری برای پیشبرد هدف های سیاسی از سوی کارمندان عالی رتبه و سیاستمداران
۵ـ فساد سیاستمداران و کارگزاران دولت (تصویب یا تدوین قوانین، طرح ها، بخشنامه ها، یا دستورالعمل هایی که ناظر بر منافع اشخاص، گروه ها یا احزاب خاصی است)
۶ـ فساد در توزیع حقوق و مزایا و فرصت های شغلی بین کارمندان
۷ـ اختلاس و سوء استفاده مالی.
۲= انواع فساد اداری در روابط دولت با شهروندان
۱ـ فساد در ارائه کالاها و خدمات دولتی
۲ـ فساد در فروش اموال و املاک دولتی به شهروندان
۳ـ فساد در خریدهای دولتی از بخش خصوصی
۴ـ فساد در قراردادهای پیمانکاران بخش خصوصی با دولت
۵ـ فساد در صدور مجوز برای فعالیت های اقتصادی و اجتماعی بخش خصوصی
۶ـ فساد مالیاتی
۷ـ فساد استخدامی
۸ـ فساد در شناسایی و مبارزه با قانون شکنی
بخش دوم: فساد اقتصادی در کنوانسیون مریدا و گروه ولسبورگ ۲۰۰۷
گفتار اول:تعریف و تاریخچه کنوانسیون مریدا و گروه ولسبورگ ۲۰۰۷
کنوانسیون ملل متحد علیه فساد (United Nations Convention against Corruption) که متن آن در ۳۰ سپتامبر ۲۰۰۳ نهایی شد، به موجب قطعنامه ۴/۵۸ مجمع عمومی سازمان ملل متحد در ۳۱ اکتبر همان سال مورد پذیرش قرار گرفت. این کنوانسیون مبین گامهای رو به جلویی است که از سوی جامعه جهانی برای مبارزه موثر با فساد برداشته شده است. در این کنوانسیون رهیافتی عام ارائه میگردد تا تمامی کشورها با بهره گرفتن از آن، مبارزه با فساد را انتظام بخشیده و بتوانند با یکدیگر برای این منظور همکاریهای لازم را داشته باشند. در بیان رهیافتهای عام، این کنوانسیون به صورت جامع تمامی موضوعات اعم از ماهوی و شکلی را مورد توجه خود قرار داده و موجب رشد و توسعه حقوق بینالملل در حوزه مربوطه شده است.
(Lui,Francis, T, 1986, p. 125)
الف- کنوانسیون مریدا
۱-مقررات عمومی (فصل اول، مواد ۱ تا ۴)
مواد نخستین کنوانسیون مربوط است به بیان اهداف و شامل ارتقای شرافت و درستکاری، پاسخپذیری هر کشور و حمایت از همکاریهای بین المللی و معاضدتهای فنی میان دولتها است. (ماده ۱) این مواد همچنین تعریف اصطلاحات مهم مورد استفاده در سند را ارائه داده است که برخی از آنها شبیه به اصطلاحاتی است که از سوی اسناد دیگر و به ویژه کنوانسیون جرم سازمان یافته مورد استفاده قرار گرفته و برخی دیگر مثل تعریف مقام عمومی، مقام عمومی خارجی، مقام سازمانهای عمومی بین المللی بیسابقه و برای تعیین محدوده اجرای کنوانسیون نسبت به آنها، بسیار پراهمیت است. (ماده ۲) در این قسمت دو ماده ۳ و ۴ نیز به ترتیب موضوع دامنه شمول و حفظ حاکمیت را مورد توجه دارند.
۲-تدابیر پیشگیرانه (فصل دوم، مواد ۵ تا ۱۴)
کنوانسیون مقابله با فساد برای پیشگیری از فساد تدابیری را اتخاذ کرده است که نسبت به تدابیر مندرج در اسناد قبلی هم از نظر حوزه و هم جزئیات متفاوت است و محدودهای فراتر از آنها را تحت پوشش قرار میدهد. در این فصل همچنین بر اهمیت پیشگیری تاکید و تدابیر متعددی که در سالهای اخیر از سوی کارشناسان شناسایی شده است را برای ارتقای کیفیت مبارزه با فساد اعلام مینماید. الزامات خاصی همچون تشکیل رویهای خاص و نهادهایی برای توسعه تدابیر پیشگیرانه ملی، تدابیر پیشگیرانه بخش خصوصی، تدابیر مربوط به پیشگیری عمومی در بخش عمومی و دیگر بخشهای مهم مثل نهادهای مالی و قضایی و تدابیر پیشگیری از پولشویی مورد توجه بوده است.(ماده ۱۴، در مورد پولشویی مقررات ماده ۲۲ و فصل پنجم هم قابل توجه است.)
۳-جرم انگاری و تدابیر مربوط به اجرای قانون (فصل سوم، مواد ۱۵ تا ۴۴)
از آنجایی که توسعه کنوانسیون منعکس کننده این امر است که تلاشها به منظور کنترل فساد باید فراتر از قانون جزا، مستلزم اتخاذ تدابیری برای محقق ساختن عدالت کیفری باشد، کنوانسیون دولتهای عضو را ملزم مینماید تا مجموعهای از جرایم خاص مربوط به فساد را مقرر دارند. این مجموعه نه تنها باید شامل جرایم شناخته شده رشوه و اختلاس، که جرایم دیگری که تاکنون از سوی دولتها جرمانگاری نشده است مثل تجارت با نفوذ مقامات، سوء استفاده از وظایف رسمی، ارتشا و اختلاس در بخش خصوصی، ممانعت در اجرای عدالت را نیز تحت پوشش قرار دهد.
از آنجا

یی که کنوانسیون به صورت کلی این الزامات را ایجاد کرده است، وارد نمودن آنها در حوزه داخلی آنچنان که باید ساده نیست و مجادلات فراوانی را از حیث قانونگذاری و تعارض با قانون اساسی در بسیاری از کشورها موجب شده است. این واقعیتی بوده که مورد توجه کمیته اختصاصی نیز بوده و به همین دلیل اجرای برخی از مقررات را اختیاری و یا اجرای آنها را منوط به رعایت الزامات قانون اساسی و دیگر الزامات بنیادین اعلام نمودهاند.
نمونهای از این مقررات را میتوان در ماده ۲۰ کنوانسیون فساد در ارتباط با دارا شدن غیر عادلانه مورد توجه قرار داد که هدف اصلی از این ماده جلوگیری از افزایش چشمگیر داراییهای مقامات عمومی است زمانی که ایشان نمیتوانند به صورت معقول و در ارتباط با درآمد قانونی خود این افزایش را توضیح دهند. این موضوع اختیاری و اتخاذ آن منوط به نظر دولتها است. اساساً در برخی از دولتها به دلیل تعارض با قانون اساسی به ویژه فرض بیگناهی، جرم انگاری دارا شدن غیر عادلانه امکان پذیر نیست، لیکن اگر مورد استفاده قرار گیرد، ابزار بسیار قدرتمندی را برای مبارزه با فساد در اختیار دولتها قرار میدهد.
مقررات دیگر کنوانسیون که در مواد ۳۴ و ۳۵ کنوانسیون مقابله با فساد تصریح شده، استفاده از تدابیر غیر کیفری را به منظور جبران خسارات ناشی از فساد مورد حمایت قرار میدهد.
تدابیر دیگری موجود در فصل سوم کنوانسیون مقابله فساد، شبیه به تدابیری است که از سوی کنوانسیون ۱۹۸۸ ملل متحد در خصوص مبارزه با دادوستد غیر قانونی مواد مخدر و روانگردان و کنوانسیون ۲۰۰۰ ملل متحد در خصوص مبارزه با جرم سازمان یافته فرا ملی پیش بینی شده بود. این موارد مربوط است به جرایم ممانعت از اجرای عدالت(ماده ۲۵) و پولشویی(ماده ۲۳) و همچنین مربوط است به برقراری صلاحیت تعقیب(ماده ۴۲)، ضبط، توقیف و مصادره عواید و دیگر اموال(ماده ۳۱)، حمایت از شهود، کارشناسان و قربانیان(مواد ۳۱ و ۳۲)، تدابیر مرتبط با تحقیقات و تعقیب(مواد ۳۶ تا ۴۱) و الزامات مربوط به مسئولیت مدنی، کیفری و یا اداری اشخاص حقوقی(ماده ۲۶).
۴-تدابیر مربوط به همکاریهای بین المللی (فصل چهارم، مواد ۴۳ تا ۴۹)
فصل چهارم کنوانسیون فساد دربردارنده تدابیری عام در ارتباط با همکاریهای بین المللی است لیکن مقررات خاص همکاریهای بین المللی نیز در جای جای کنوانسیون از جمله در ارتباط با بازگرداندن اموال(مواد ۵۴ تا ۵۶) و معاضدتهای فنی(مواد ۶۰ تا ۶۲) وجود دارد. موضوع اصلی در فصل چهارم همان است که در اسناد قبلی نیز مورد اشاره قرار گرفته بود، به عبارت دیگر مربوط است به استرداد مجرمین، معاضدت قضایی متقابل و در اشکال غیر رسمیتر، همکاری در طول تحقیقات و فعالیتهای مربوط به اجرای قانون.
در این کنوانسیون البته الزامات مربوط به همکاری بین المللی در ارتباط با محدوده و یا مجموعه جرایمی که باید این همکاریها نسبت به آنها انجام گردد، توسعه داشته است. مشکلات متعددی در ارتباط با فساد وجود داشت که بسیاری از دولتها با آن دست به گریبان بودند و به همین دلیل در پیشنهادهای کتبی خود در خصوص مفاد کنوانسیون، این دولتها خواستار جرم انگاری آنها بودند. در مقابل موضوعات بسیاری نیز وجود داشت که تمامی دولتها امکان جرم انگاری نسبت به آنها را نداشته و بر همین اساس، کمیته اختصاصی جرم انگاری نسبت به آنها را اختیاری اعلام کرد.
نمایندگان بر این عقیده بودند که با توجه به محدودیتهایی که قانون اساسی و دیگر قوانین بنیادین ایجاد مینماید، این احتمال وجود دارد که یک دولت نتواند مصادیق خاصی از فساد را جرم انگاری نماید لیکن همین نمایندگان بر این موضوع نیز اصرار داشتند که این دولتها باید با دیگر دولتها که قصد جرم انگاری آنها را دارند، همکاری نمایند. این در واقع سازشی بود که میان دولتها ایجاد شد تا بتوان موانع حاصل در اثر لزوم جرم انگاری مضاعف (Dual Criminality) در دو کشور برای همکاری را برطرف نماید.
این سازش در اصول متعددی خود را نمایان ساخته است. در کنوانسیون مقابله با فساد مقرر شده است که اگر قانون دولت مورد درخواست اجازه چنین امری را صادر کرده باشد، استرداد بدون جرم انگاری مضاعف امکان پذیر است.(ماده۴۴)(۲) معاضدت قضایی متقابل ممکن است در فقدان جرم انگاری مضاعف مردود اعلام گردد، لیکن اگر درخواست معاضدت مستلزم انجام اقدامات قهرآمیز نباشد و با بنیانهای حقوقی دولت مورد درخواست مخالفتی نداشته باشد، میتوان بدون جرم انگاری مضاعف، به معاضدت مبادرت ورزد.(ماده ۴۶) (۹)
در همین ارتباط اگر قانون کشوری لزوم جرم انگاری مضاعف را برای همکاری بین المللی مقرر کرده باشد، صرف جرم انگاری نسبت به رفتار هدف برای تحقق این همکاری کفایت میکند حتی اگر این جرم در این کشورها، در دو دسته متفاوت از جرایم طبقه بندی شوند.(ماده ۴۳) (۲) مقررات متعددی مربوط به بازگرداندن اموال(مواد ۳۴، ۳۵ و ۵۳)، به گونهای تنظیم شده که حتی اگر دولتی نسبت به رفتاری جرم انگاری نکرده باشد میتواند دادخواست حقوقی بازگرداندن اموال را مورد رسیدگی قرار دهد، در همین ارتباط کنوانسیون دولتها را به معاضدت به یکدیگر در امور مدنی همانگونه که در موضوعات کیفری همکاری مینمایند، تشویق کرده است.(ماده ۴۳)(۱)
۵-بازگرداندن اموال (فصل پنجم، مواد ۵۱ تا ۵۹)
همانگونه که ذکر شد توسعه مبنای حقوقی همکاری در بازگرداندن اموال ناشی از فساد و یا مرتبط با فساد یکی از مهمترین نگرانیهای دولتهای در حال توسعه بود و در تلاش بودند تا تدابیری را در کنوانسیو
ن وارد نمایند که بر اساس آن، این دسته از دولتها بتوانند اموالی را که از سوی رهبران سابق و یا مقامات عالی رتبه مفسد آنها به کشورهای دیگر به ویژه کشورهای توسعه یافته منتقل شده است را باز گردانند.
برای کمک به نمایندگان، کارگروهی متشکل از کارشناسان موضوعات فنی مربوط به بازگرداندن اموال، در کنار دومین جلسه کمیته اختصاصی برگذار و توصیههایی نمود و تمامی موضوعات مبتلابه به طور ممتد در طول رسیدگیهای کمیته اختصاصی مورد بحث قرار گرفت.
عموماً کشورها برای مبارزه با فساد معیارها و فروضی را برای تشخیص مالکیت بر اموال مقرر و متعاقباً اموالی که باید بازگردانده شود، معین مینمایند. از طرف دیگر این کشورها، نگران دو موضوع عمده در ارتباط با این معیارها و فروض میباشند: اول، مطابقت آنها با الزامات بنیادین حقوق بشری و دوم، اعمال حمایتهای مندرج در قانون دادرسی کیفری در ارتباط ضبط، توقیف و مصادره این اموال از نقطه نظر عملی باید تلاشهایی برای تسهیل هرچه بیشتر بازگرداندن اموال به عمل آید و در عین حال حمایتهای بنیادین نیز تقویت و اجرا گردد.
قابل ذکر است که علاوه بر این نگرانیها، ملاحظاتی نیز در مورد همپوشانی و یا تعارض تعهدات ناشی از بازگرداندن اموال و تعهدات مربوط به مبارزه با پولشویی در این کنوانسیون و یا کنوانسیونهای دیگر وجود دارد. این بر عهده قانونگذار داخلی است تا به بهترین نحو در عین رعایت تعهدات بین المللی خود و توفیق در مبارزه با فساد بتواند نگرانیهای موجود را نیز مرتفع نماید.
مقررات مربوط به بازگرداندن اموال در کنوانسیون فساد با این بیان آغاز میگردد که بازگرداندن اموال یک اصل اساسی(ماده ۵۱) این کنوانسیون است. لیکن با توجه به اسناد مقدماتی، این بیان دارای اثرات حقوقی بیشتر از آنچه که مقررات خاص مربوط به بازگرداندن اموال، در دیگر مواد کنوانسیون مقرر داشتهاند، نیست.
به موجب مقررات ماهوی مربوطه، مجموعهای از سازوکارها در خصوص روند کیفری و یا حقوقی بازگرداندن اموال که به وسیله آنها اموال ردیابی، توقیف، ضبط، مصادره و یا بازگردانده میشود، مقرر شده است.
موضوع دیگری که در این ارتباط مورد توجه قرار گرفت آن بود که آیا برای بازگرداندن اموال صرف اقامه دعوی و یا طرح شکایت از سوی افراد کفایت میکند و یا دخالت دولت و درخواست بازگرداندن اموال و یا حداقل شناسایی دعوی و یا شکایت افراد از سوی دولت لازم است. نتیجه آن شد که مجموعهای از مقررات اعلام داشتند که منوط به وجود ارتباط تنگاتنگ میان آن اموال و دولت درخواستکننده، اموال به دولت درخواستکننده بازگردانده خواهد شد. بنابراین اموالی که در اثر اختلاس به دست آمده است به دولت بازگردانده خواهد شد حتی اگر متعاقباً تطهیر شده باشد. (ماده ۵۷)(۳ ) (a) اما عواید ناشی از دیگر جرایم مقرر در کنوانسیون فساد در صورتی به دولت درخواستکننده بازگردانده میشود که آن دولت وجود آن نوع مالکیت و یا صدماتی را که از سوی دولت درخواست شونده به عنوان مبنای بازگرداندن، شناسایی شده است را اثبات نماید.(ماده ۵۷) در دیگر موارد اموال باید به دولت درخواستکننده و یا مالک قانونی مقدم بازگردانده شده و یا برای جبران خسارات قربانیان استفاده شود. (ماده ۵۷(۳) ©
در این فصل همچنین تدابیری برای بازگرداندن مستقیم اموال مقرر شده (ماده ۵۳) و چارچوب جامعی نیز برای این منظور تدوین شده است.(مواد ۵۴ و ۵۵)
شناسایی و بازگرداندن اموالی که قبلاً منتقل و یا مخفی شده، مستلزم روندی پرهزینه، پیچیده، و در اغلب موارد ناموفق است و برای همین منظور کنوانسیون، مرحله قبل از آنرا نیز مورد توجه قرار داده و تدابیری را برای پیشگیری از انتقال غیر قانونی اموالی که سرانجام باید ردیابی، ضبط، توقیف و یا مصادره شود، مقرر داشته است. (ماده۵۷)
این کنوانسیون حتی در ارتباط با شناسایی کارشناسانی که میتوانند کشورهای در حال توسعه را در ارتباط با بازگرداند اموال یاری نمایند، تشویق به همکاری نموده است. (ماده ۶۰)( ۵)
۶-معاضدتهای فنی و مبادله اطلاعات (فصل ششم، مواد ۶۰ تا ۶۲)
مقرراتی در این کنوانسیون در ارتباط با تحقیق، تجزیه و تحلیل، آموزش، معاضدتهای فنی و از این دست امور پیشبینی شده است، مشابه همان مواردی است که از سوی کنوانسیون ۲۰۰۰ مبارزه با جرم سازمان یافته فراملی مقرر شده است لیکن در کنوانسیون مقابله با فساد با توجه به محدوده گسترده و تنوع فساد، اصلاحاتی در این موارد صورت گرفته و البته حوزه هایی که مربوط به تحقیق و تجزیه و تحلیل جرم سازمان یافته بوده است، استثنا شده است.